16 juli 2010

Europese defensie en het Verdrag van Lissabon

Een vraag vooraf – bestaat er een Europees leger? Volgens mij niet, althans niet op dit moment.

Wat verstaan we onder een leger? In de meest brede zin van het woord gaat het om een militaire organisatie die gerechtigd is om geweld te gebruiken en wapens in te zetten tegen al dan niet gewapende groeperingen in binnen- en buitenland. Naast belastingheffing en munt is het één van de belangrijkste attributen van de moderne staat.
Het is van belang welke instantie bevoegd is om het leger in te zetten. In de klassieke situatie is dit de soevereine staat, vertegenwoordigd door de vorst of de regering. In de moderne tijd kan deze bevoegdheid worden beperkt bij wet of parlementaire gewoonte. De situatie verschilt van land tot land. Zo moet in Nederland de regering in sommige gevallen van te voren naar het parlement om troepen in te zetten, in andere gevallen is dat niet nodig. In andere landen is er een door het parlement vast te stellen wet vereist, of kan de regering voor een bepaalde tijdsduur troepen inzetten en moet daarna aan het parlement om verlenging vragen (dat heeft uiteraard te maken met het recht van het parlement om de begroting vast te stellen).

Op het Europese niveau is er natuurlijk ook sprake van militaire operaties, een flink aantal zelfs (rond de twintig). Sommige zijn tamelijk omvangrijk, zoals in Bosnië, andere zijn heel klein. Soms hebben ze meer het karakter van een politionele of paramilitaire operatie en dan weer zijn ze puur militair.
Nu is het punt dat deze operaties altijd begonnen worden op een ad hoc basis. Er is geen sprake van een Europese regering die naar believen of onder een of andere vorm van controle door het Europees parlement troepen in kan zetten. Er is altijd een unaniem besluit nodig van de Europese Raad waarin alle lidstaten zijn vertegenwoordigd om een militaire operatie te beginnen. Vervolgens moeten de troepen in een gecompliceerd proces bijeengebracht worden door de landen die bereid zijn om ze ter beschikking te stellen.
In het militaire spraakgebruik zegt men dat de lidstaten full command (volledige bevelvoering) houden over hun troepen. Ze staan alleen het operationele commando af aan een Europese commandant te velde, die wordt aangewezen voor die specifieke operatie. De lidstaten kunnen te allen tijde hun troepen terugtrekken uit een Europese operatie op het moment dat ze dat willen of zogenaamde caveats (voorbehouden) maken. Natuurlijk moet er een politieke prijs worden betaald voor dat soort gedrag, maar daar gaat het hier niet om. Overigens heeft de NAVO met hetzelfde probleem te maken, zie Afghanistan.
Dit geldt zelfs voor de zogeheten Europese Battle Groups, de gevechtsgroepen die op korte termijn kunnen worden ingezet. Ook daarvoor is een unanieme beslissing van de Raad nodig en de leden houden full command.
In dit opzicht lijkt de situatie in Europa momenteel op die in de feodale tijd. Als de Europese ‘koning’ ten strijde wil trekken heeft hij geen staand leger, maar hij moet eerst verspreide strijdkrachten bijeenbrengen die onder het gezag staan van lokale heren. Of vergelijk het met de Atheners in de klassieke tijd, ze moesten eerst met de bondgenoten een vloot verzamelen voordat ze hun oorlogsexpeditie konden beginnen. In dit opzicht verschilt Europa dus van het imperiale Rome, waar de keizer de legioenen min of meer naar believen erop uit kon sturen.

Als er dus geen sprake is van een Europees leger, wat is er dan wel? Europa beschikt over de zogenaamde CSDP, de Common (vroeger: European) Security and Defence Policy. Het is een bureaucratische structuur om defensie en militaire politiek op Europees niveau te ontwikkelen en te coördineren. Ik zal nu kort ingaan op de geschiedenis van de CSDP, hoe deze is ontstaan, en me vervolgens concentreren op het Verdrag van Lissabon en de veranderingen die het verdrag op dit terrein tot gevolg kan hebben.
De Europese defensiepolitiek ontstond aan het eind van de jaren negentig van de vorige eeuw als resultaat van de Joegoslavische Successieoorlog [dus de oorlog die het resultaat was van het uiteenvallen van Joegoslavië], die zich afspeelde in Kroatië, Bosnië en Kosovo. In die jaren werd de EU in zijn achtertuin geconfronteerd met een bijzonder gewelddadige burgeroorlog op de Balkan en reageerde daar heel verkeerd op. De gebruikelijke visie is dat de Europese grootmachten, Engeland, Duitsland en Frankrijk de zaak verschillend benaderden, dat er geen coördinatie was en Europa ten slotte de hulp van de militaire macht van de Verenigde Staten nodig had om situatie te ontwarren. Nu weten we dat dit niet helemaal klopt. We weten dat al in een heel vroege fase van het conflict de Europese en Amerikaanse diplomatie via onderhandelingen een oplossing had bereikt die werd gesteund door alle partijen in de oorlog en heel erg leek op de uiteindelijke uitkomst. Maar dit compromis werd vervolgens gesaboteerd door de VS, die druk uitoefenden op hun Bosnische bondgenoten om hun steun in te trekken, waarna de oorlog nog eindeloos doorging. En we weten dat de VS vervolgens hun luchtmacht aanboden aan de Europeanen, maar geen grondtroepen wilden sturen en het wapenembargo tegen de oorlogvoerende partijen saboteerden. En in het eindspel in Bosnië, toen alle partijen oorlogsmoe waren, was een kleine dosis militair geweld van de NAVO-strijdkrachten voldoende. Het resultaat was het nieuwe compromis van de akkoorden van Dayton, maar ten koste van massamoord in Srebrenica.
Ik zal hier niet ingaan op de details van de Kosovo-oorlog (1999) maar constateer dat in dit geval de militaire dwang van de NAVO-luchtmacht onvoldoende was om de oorlog te winnen en dat ten slotte de Russen gevraagd moest worden om de NAVO uit de brand te helpen en een uiteindelijke oplossing te bereiken.
Maar als resultaat hiervan trok de hoofdstroom van de Europese elites de conclusie, dat de EU een eigen militair instrument nodig had om dit soort situaties in de toekomst het hoofd te bieden. De verdragen van Maastricht en Amsterdam hadden op zich de weg al vrijgemaakt voor een gezamenlijke Europese defensiepolitiek, maar de uiteindelijke doorbraak kwam in de herfst van 1998. Dat was nog voor de Kosovo-oorlog, maar op een moment dat het uitbreken van deze oorlog vrij zeker was. Tot dat moment hadden de Britten steeds een veto uitgesproken over een Europese militaire politiek, omdat ze bang waren dat dit de NAVO en hun zogenaamde speciale relatie met de VS zou ondermijnen. Maar in 1998 ontmoetten de Franse president Chirac en de Britse premier Blair elkaar in de Franse plaats St. Malo en verklaarden plechtig dat:

"de Unie de capaciteit moet hebben voor autonome actie, ondersteund door geloofwaardige militaire strijdkrachten, de middelen om te besluiten die te gebruiken en de bereidheid om dat ook te doen, om een antwoord te geven op internationale crises."
Het volgend jaar nam de EU in Helsinki een zogenaamd Headline Goal (doelstelling op hoofdlijnen) aan, die inhield dat men in staat zou zijn in 2003:
"Strijdkrachten [..] snel in te zetten en vervolgens in stand te houden voor operaties van de omvang van een legerkorps (ter grootte van 15 brigades of 50.000 tot 60.000 personen). Deze strijdkrachten moeten militair zelfvoorzienend zijn met de benodigde commando-, controle- en inlichtingencapaciteit, logistiek, overige gevechtsondersteunende diensten en bovendien de bijbehorende luchtmacht- en marineonderdelen. De lidstaten moeten in staat zijn om de troepen tot deze omvang binnen 60 dagen in te zetten en daarbinnen kleinere snelle interventie-eenheden beschikbaar en inzetbaar te houden die over een zeer hoog niveau van paraatheid beschikken. Ze moeten in staat zijn om, een dergelijke inzet minstens een jaar vol te houden. Dit zal een extra bestand van inzetbare (en ondersteunende) eenheden vereisen op een lager niveau van paraatheid om vervanging van de aanvankelijke troepenmacht mogelijk te maken."
Deze legermacht moest in staat zijn om te interveniëren in elke crisis die kon plaatsvinden in een gebied waar Europese belangen in het geding zijn. Het doel was om ze zo nodig over een afstand van 4000 km te kunnen verplaatsen. Ter vergelijking: de Europese deelname aan de Kosovo-oorlog bestond uit ongeveer 30.000 militairen. Voor de Europese snelle interventiemacht betekent het bovendien dat de strijdkrachten feitelijk moesten bestaan uit 180.000 frontlijntroepen om troepenrotaties ter vervanging van de aanvankelijke troepeninzet mogelijk te maken. Een andere opmerking zou kunnen zijn dat als je alle operaties die aan de gang zijn (NAVO, VN, EU, coalitions of the willling) en personeel op militaire bases in het buitenland bij elkaar optelt, de EU nu al veel meer dan 60.000 soldaten inzet, maar dan niet als EU- strijdmacht. De genoemde afstand van 4000 km bereikt ongeveer het noordelijk deel van Afrika, de Kaukasus en het westelijk deel van Centraal-Azië.

Op den duur bleek de Headline Goal vooral een papieren exercitie te zijn, legeronderdelen uit heel Europa werden aangewezen en tal van projecten geformuleerd om lacunes te vullen, maar zonder veel praktische gevolgen. In 2004 formuleerden de ministers van defensie van de EU een nieuwe Headline Goal 2010 om de tijdslijn voor de projecten te verlengen. Op sommige gebieden zoals strategisch luchttransport is ook enige vooruitgang geboekt.
Een belangrijk onderdeel van de nieuwe Headline Goal 2010 was het formeren van de zogenaamde EU Battle Groups (gevechtsgroepen), een wat bescheidener voorstel dan de strijdmacht van 60.000. Een Battle Group is een militaire formatie bestaande uit rond de 1500 gevechtstroepen, vergelijkbaar met een versterkt bataljon. Er werden vijftien multinationale Battle Groups opgericht, elk met een leidende nationaliteit. Twee ervan zijn op basis van rotatie gedurende een half jaar permanent beschikbaar voor inzet. De Battle Groups werden op 1 januari 2007 volledig operationeel. Je kunt ze zien als embryonale onderdelen voor een toekomstig Europees leger.
Maar het rare van deze Battle Groups is, dat ze tot nu toe nooit zijn ingezet. Hoewel er inmiddels, zoals we zagen, meer dan 20 Europese militaire en civiele operaties zijn geweest, is geen enkele Battle Group ooit ingezet. Voor enkele periodes in de komende jaren geeft het schema voor de Battle Groups die paraat moeten zijn zelfs aan: "nog te beslissen". Het gebrek aan geestdrift voor deze Battle Groups kan gedeeltelijk worden verklaard uit het feit dat ze niet zijn ingezet, maar heeft ook te maken met financiële redenen. Omdat er geen collectieve financiële regeling is voor militaire uitgaven op Europees niveau, behalve een betrekkelijk klein fonds voor dingen als hoofdkwartieren, moeten de kosten worden betaald door de landen die de Battle Groups samenstellen. De organisatie van een Battle Group kan gemakkelijk 100 miljoen dollar bedragen (het bedrag dat de Zweden betaalden voor de Noordelijke Battle Group). Concurrerende inzet voor dezelfde eenheden in NAVO-uniform, bijvoorbeeld in Afghanistan, heeft ook een rol gespeeld.

Uit dit korte overzicht zou je kunnen afleiden dat na een geestdriftig begin er weinig dynamiek zit in het Europese defensieproject, behalve dat er een hoop geld is uitgegeven. De vooruitgang die is geboekt, wordt voornamelijk aangedreven door de industrie. Ik denk dat de belangrijkste oorzaak hiervan is dat de ontwikkeling van de inter-Europese en Atlantische betrekkingen na de aanslagen van 11 september 2001 de oorspronkelijke impuls voor gezamenlijk Europees militair optreden hebben verzwakt. De aanvankelijke reactie dreef de Amerikaanse en Europese elites naar elkaar toe, hetgeen gunstiger was voor de NAVO dan voor een onafhankelijke Europese militaire macht. En na 2003 en de oorlog met Irak ontwikkelde zich binnen Europa een ernstige verdeeldheid over hoe om te gaan met deze situatie, een verdeeldheid die landen als Engeland, Nederland en Denemarken (het laatste land nam trouwens helemaal geen deel aan de Europese defensiestructuur) tegenover landen als Duitsland, Frankrijk, België en later Spanje en Italië plaatste. Je kunt deze onderlinge Europese verdeeldheid opnieuw zien bij de NAVO-kampanje in Afghanistan.
Een tweede oorzaak zou gelegen kunnen zijn in het fiasco van de Europese grondwet. Het is wellicht verrassend te zien hoe weinig er in de EU is veranderd sinds de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon, de grondwet met een andere naam. Maar het is onweerlegbaar dat de militaire passages in de grondwet van groot belang waren en dat het feit dat het hele defensieproject voor jaren is vertraagd, waardoor de dynamiek verloren ging, een van de grote successen van de beweging tegen de grondwet is geweest.

Nu zal ik een aantal bepalingen van het Verdrag van Lissabon doornemen, met de nadruk op onderwerpen die in vergelijking met de huidige situatie veranderingen kunnen opleveren.
Het belangrijkste artikel is Artikel 42. Maar eerst wil ik ingaan op een deel van de tekst dat ook al in eerdere verdragen een rol speelde. De EU zal doorgaan met "de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie. Dit zal tot een gemeenschappelijke defensie leiden zodra de Europese Raad met eenparigheid van stemmen daartoe besluit." En deze gemeenschappelijke verdediging, als die er ooit komt, en het beleid dat daartoe leidt "eerbiedigt de uit het Noord-Atlantisch Verdrag voortvloeiende verplichtingen van bepaalde lidstaten waarvan de gemeenschappelijke defensie gestalte krijgt in de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO)."
Dus in de praktijk zal de militaire capaciteit van de EU, zolang de NAVO bestaat, niet gebruikt worden voor de verdediging van het grondgebied van de EU tegen een externe vijand, althans – voeg ik er aan toe – voor zover dit gebied wordt beschermd door de NAVO. Deze bepaling in artikel 42 is eigenlijk een soort verzekeringspolis in het geval dat de NAVO wordt opgeheven of tekortschiet. Dus de militaire capaciteit van de EU is voornamelijk bedoeld voor externe militaire interventie en mogelijkerwijs voor gebruik binnen de EU. Op dat laatste kan ik nog terugkomen. (zie * onderaan deze pagina)

Maar nu het belangrijkste deel van Artikel 42.

"De lidstaten verbinden zich ertoe hun militaire vermogens geleidelijk te verbeteren."
Wat betekent dit? Niet noodzakelijkerwijs dat de defensie-uitgaven zullen toenemen. Het kan ook betekenen dat de capaciteit voor het voeren van interventieoorlogen of het technologisch niveau van het leger moet worden opgevoerd door reorganisatie of meer investeringen in wapens dan in personeel.
"De Raad kan de uitvoering van een missie in het kader van de Unie toevertrouwen aan een groep lidstaten, teneinde de waarden van de Unie te beschermen en haar belangen te dienen."
Dit kan gelezen worden – maar niet noodzakelijkerwijs – in combinatie met de volgende bepaling:
"De lidstaten waarvan de militaire vermogens voldoen aan strengere criteria en die terzake verdergaande verbintenissen zijn aangegaan met het oog op de uitvoering van de meest veeleisende taken, stellen in het kader van de Unie een permanente gestructureerde samenwerking in."
Enige uitleg hiervan:
De "strengere criteria" kunnen een bepaald niveau van militaire uitgaven, van investeringen of van uitgaven aan onderzoek inhouden. Al deze criteria zijn genoemd in de discussie over deze bepaling.
De "meest veeleisende taken" klinkt als grootschalige oorlog en speciale operaties.
De "permanente gestructureerde samenwerking" komt neer op het vormen van een militaire kopgroep. Dit wordt uitgewerkt in een speciaal protocol dat aan het verdrag is toegevoegd, Protocol Nr. 10. Deelname aan gevechtsgroepen of bewapeningsprojecten zou een voorwaarde kunnen zijn voor toetreding tot deze groep.
Ik ben het eens met een opmerking die is gemaakt tijdens het debat over de gevolgen van het Verdrag van Lissabon, dat deze permanente gestructureerde samenwerking zich verhoudt tot een Europees leger zoals het Europese Monetaire Stelsel (EMS, van 1979 tot 1998) zich verhield tot de Euro als valuta.

In Artikel 46 staan nog verdere regelingen over deze permanente militaire samenwerking van een speciale groep leden. Daar staat:

"Binnen drie maanden na de [..] kennisgeving [door de lidstaten die willen meedoen] stelt de Raad een besluit tot instelling van de permanente gestructureerde samenwerking en tot opstelling van de lijst van deelnemers vast. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen."
Dit is zeer uitzonderlijk, omdat bijna alle belangrijke besluiten van de Raad over defensie- en veiligheidspolitiek met unanimiteit moeten worden genomen. En dit gaat ook gelden in het geval dat een lidstaat later wenst deel te nemen aan de permanente gestructureerde samenwerking:
"De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen [..]. Aan de stemming wordt alleen deelgenomen door de leden van de Raad die de deelnemende lidstaten vertegenwoordigen
En hetzelfde gebeurt als een lid niet langer aan zijn militaire verplichtingen kan voldoen. Zo’n lid kan geschorst worden van de samenwerking met een gekwalificeerde meerderheid, waarbij alleen de deelnemende lieden stemmen met uitzondering van de lidstaat die in gebreke is gebleven.
Dat is dus wel een heel besloten club! Als dit besluit van de Raad is genomen kan een exclusieve club van de grotere militaire naties van Europa worden gevormd. Vaak genoemd in dit verband worden Engeland, Frankrijk, Duitsland, Spanje, Italië en Zweden.

Nu wordt er veelal gesteld dat de permanente samenwerking alleen te maken heeft met de opbouw van capaciteit, legerreorganisaties en bewapeningsprojecten. Ik ben daar niet zo zeker van. We hebben gezien dat in combinatie met een andere bepaling van het Verdrag operaties door de Raad als het ware kunnen worden uitbesteed aan deze groep landen. Zo’n raadsbesluit kan in zeer algemene termen vervat zijn en helemaal aan het begin van een internationaal conflict plaatsvinden. Vervolgens kan de kopgroep dan de operatie en de daaruit voortvloeiende oorlog leiden.
Om hier wat achtergrond bij te geven, in 2008 waren Engeland en Frankrijk samen goed voor 45% van de totale defensie-uitgaven van de EU ten bedrage van 201 miljard euro, Duitsland en Italië samen voegden daar nog 28% aan toe. Bij de materieeluitgaven komen Engeland, Frankrijk en Duitsland samen op 60% en bij onderzoek en ontwikkeling Engeland en Frankrijk 80% en Duitsland 11%.

Zal deze permanente gestructureerde samenwerking tot stand komen en sterk zijn zonder te worden verwaterd? Dat kunnen we nu nog niet zeggen. Het feit dat er nog geen beslissing over is genomen (dit wordt nu verwacht in het komende half jaar) kan wijzen op aarzelingen of dat men wil wachten tot het juiste moment om het initiatief te nemen, bijvoorbeeld tijdens een internationale crisis. De huidige situatie van economische neergang lijkt op de korte termijn minder gunstig voor grote investeringen in de militaire sector, maar kan aan de andere kant ook een prikkel opleveren voor meer efficiënte samenwerking en fusies tussen delen van nationale legers.
En de nadruk op de voorziening van energie en grondstoffen als internationaal veiligheidsprobleem voor Europa kan een belangrijke factor worden. Op dit moment is in de Golf van Aden de grootste marineconcentratie sinds de Tweede Wereldoorlog ingezet tegen piraterij, die precies deze energietoevoer bedreigt. Het is verbazingwekkend dat hier zo weinig debat over plaatsvindt. De NAVO en de EU hebben allebei vloten ingezet met in sommige gevallen dezelfde schepen, een beetje irrationeel, tenzij je het ziet als een opmaat naar een meer permanente Europese marine.

Dit proces lijkt me in elk geval van enig belang voor de groepen die hier bijeen zijn, omdat impulsen in de Europese militaire sector gevolgen hebben voor de Europese wapenindustrie. De belangrijkste liberale krant in Nederland, NRC Handelsblad, citeerde gisteren de directeur-generaal van de militaire staf van de EU in Brussel, een generaal Van Osch. Hij zei dat militaire samenwerking zou kunnen helpen bij de strijd tegen de economische crisis, omdat landen geld kunnen besparen door gezamenlijk militair materieel aan te schaffen.
Als zo’n aanpak wordt gecombineerd met het streven naar een meer concurrerende Europese wapenindustrie, die niet langer afhankelijk kan zijn van nationale protectie maar het geld moet verdienen op de wereldmarkt, zou dat kunnen leiden tot een grotere wapenexport, ook buiten de EU.

Kees Kalkman
Workshop tijdens de vergadering van het Europees Netwerk tegen Wapenhandel (ENAAT) te Amsterdam, 29 mei 2010


* Artikel 222 van het Verdrag van Lissabon opent namelijk de mogelijkheid dat EU gebruik maakt van "alle haar tot beschikking staande instrumenten, waaronder de door de lidstaten ter beschikking gestelde militaire middelen" om onder meer "op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens grondgebied bijstand te verlenen in geval van een terroristische aanval" en "op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens grondgebied bijstand te verlenen in geval van een natuurramp of van een door de mens veroorzaakte ramp." Hoever dit kan gaan hangt natuurlijk af van de definitie van termen als "terrorisme" of "door de mens veroorzaakte ramp". Dat betekent dat verschijnselen als massastaking, opstandige bewegingen en revolutionaire woelingen hier eventueel onder zouden kunnen vallen, al naar gelang van de interpretaties van de bevoegde nationale en Europese autoriteiten.
Terug naar tekst

Naar boven
Naar beginpagina